Introducción.

El artículo busca presentar una breve síntesis de la sentencia de la Corte IDH para el caso de los pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros contra Panamá. El artículo presenta los hechos, las fechas principales del trámite del caso ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), y las reparaciones establecidas en la sentencia. También se incluye un breve comentario sobre los aportes y retos de la sentencia para la defensa de los derechos territoriales de los pueblos indígenas.

Hechos.

A raíz de la construcción de una represa hidroeléctrica en la zona del Alto Bayano autorizada por Panamá en el año 1972, los territorios de los Pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano fueron inundados por la obra de embalse de la represa. Los pueblos fueron reubicados por el Estado en tierras alternativas entre los años 1973 y 1975 mediante Decreto Ejecutivo. La hidroeléctrica terminó de construirse en 1976.  

Desde 1971, Panamá se comprometió en diversas oportunidades y bajo diversas circunstancias a indemnizar a los pueblos indígenas afectados por la reubicación. Desde 1990, la incursión de terceros no indígenas a territorios de los Kuna y Emberá empezó a intensificarse creando situaciones de conflicto en las tierras alternativas. Ambos pueblos iniciaron las gestiones y procedimientos internos para lograr el goce efectivo de sus nuevas tierras y protegerlas frente a terceros no autorizados.

Desde 1996, Panamá realizó reconocimientos de propiedad colectica a determinadas zonas del territorio de los Pueblos Kuna y Emberá bajo la figura de comarcas y tierras de los pueblos indígenas. En el 2008, Panamá aprobó la Ley N° 72 que estableció el procedimiento para la adjudicación de la propiedad de colectiva de tierras de los pueblos indígenas que no están dentro de las Comarcas. Y, en el 2013, Panamá otorgó un título de propiedad privada individual superpuesto al territorio de la Comunidad Piriatí Emberá.

Trámite ante la CIDH.

El caso fue sometido a la CIDH el 11 de mayo de 2000. Obtuvo Informe de Admisibilidad el 11 de abril de 2009. El Informe de Fondo es de fecha 13 de noviembre de 2012. La CIDH envió el caso a la Corte IDH el 26 de febrero de 2013 porque consideró que Panamá no cumplió con las recomendaciones contenidas en su Informe de Fondo sobre el caso (1).

Sentencia de la Corte IDH.

El 14 de octubre de 2014, la Corte IDH emitió sentencia para el caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá. La Corte IDH determinó que Panamá era responsable internacionalmente por la violación del derecho a la propiedad colectiva (art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) por no delimitar, demarcar y titular las tierras alternativas del Pueblo Kuna y las comunidades Ipetí y Piriatí del Pueblo Emberá, y por haber otorgado un título de propiedad individual superpuesto a la propiedad de la comunidad Piriatí de Emberá, lo que limitaba el goce efectivo de dicha propiedad.

Asimismo, la Corte IDH determinó que Panamá era responsable por no adecuar su derecho interno (art. 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) para permitir la delimitación, demarcación y titulación de tierras colectivas indígenas antes del año 2008 (fecha en la emitió la ley sobre el procedimiento para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas que se encontraban en comarcas indígenas). Y, determinó que Panamá había violado las garantías judiciales y protección judicial (arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) del Pueblo Emberá por la ausencia de una adecuada respuesta en los recursos incoados, y por la violación del plazo razonable en los procesales penales y administrativos de desalojo de los ocupantes ilegales en territorio del Pueblo Kuna Madungandí.

Reparaciones.

Las reparaciones que determinó la Corte IDH para el caso fueron las siguientes: 

1)  Publicar la sentencia de la Corte IDH y su resumen así como realizar difusiones radiales de la misma

2)  Realizar un acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional en relación con los hechos del presente caso

3)  Demarcar las tierras que corresponden a las Comunidades Ipetí y Piriatí Emberá y titular las tierras Ipetí como propiedad colectiva de dicha Comunidad

4)  Adoptar las medidas necesarias para dejar sin efecto el título de propiedad privada otorgado al señor Melgar dentro del territorio de la Comunidad Emberá de Piriatí

5) Pagar las cantidades fijadas en la Sentencia, por concepto de indemnizaciones por daños materiales e inmateriales y por el reintegro de costas y gastos.

Aportes para la defensa de los derechos territoriales indígenas.

La Corte IDH reafirma su jurisprudencia sobre las obligaciones de los Estados respecto de las tierras, territorios y recursos naturales de los pueblos indígenas. Asimismo, es posible identificar los siguientes aportes para futuros casos que involucren los derechos territoriales de los pueblos indígenas.  

- Obligación de delimitar, demarcar, titular y registrar las tierras y territorios alternativos: La Corte IDH precisa que los estándares internacionales sobre territorios ancestrales de los pueblos indígenas se aplican a las tierras y territorios alternativos otorgados a los pueblos indígenas. Ello considerando sobretodo que han perdido sus territorios ancestrales por acciones atribuibles al Estado.

Asimismo, la Corte IDH reitera la obligación de los Estados de delimitar, demarcar, titular y registrar tales tierras y territorios a favor de los pueblos indígenas, incluso si se carece de la posesión ancestral de tales territorios.

- Carece de efectos jurídicos cualquier título de propiedad privado superpuesto a todo título de propiedad colectivo de los pueblos indígenas: La Corte IDH señaló que cualquier título de propiedad privado otorgado sobre títulos de propiedad indígena restringe el goce efectivo de la propiedad indígena. Y, por ende, los Estados no pueden otorgar títulos privados superpuestos, careciendo de valor los títulos privados que hayan sido otorgados.

Retos.

Uno de los puntos controvertidos que la Corte IDH no abordó en la parte de fondo de la sentencia estaba relacionado a la obligación de Panamá de pagar las indemnizaciones pendientes por la inundación y pérdida de los territorios ancestrales de los pueblos Kuna y Emberá y la reubicación de tales pueblos. Indemnizaciones que no fueron pagadas o resultaron insuficientes. En efecto, la Corte IDH aceptó la excepción preliminar de Panamá mediante la cual sostenía que la Corte IDH no tenía competencia temporal para pronunciarse sobre tales hechos. Ello debido a que habían ocurrido antes que Panamá aceptara la competencia contenciosa de la Corte IDH en 1990.   

Al respecto, la Corte IDH no consideró que la obligación no cumplida después de 1990 era la falta de pago de una indemnización, la cual se debió haber otorgado a partir de lo dispuesto por el Artículo 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que prevé el pago de una “justa indemnización” la cual debe ser “adecuada, pronta y efectiva” . En esa línea, la Corte IDH no consideró que se trataba de una violación continuada que había sido incumplida hasta el día de hoy. Ni siquiera analizó dicha posibilidad en base a la jurisprudencia internacional interamericana y comparada (3). Como indicó el juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot en su voto parcialmente disidente:

“75. Al analizarse la excepción preliminar sobre falta de competencia ratione temporis no se entra a la discusión sobre si los hechos en el presente caso constituían por sí mismos una situación continuada; por el contrario, el criterio mayoritario opta por dejar implícito que no lo eran, sin entrar en detalle a este delicado problema jurídico en el caso concreto en detrimento del legítimo derecho a obtener una “indemnización justa” a los pueblos indígenas conforme lo prevé el artículo 21.2 del Pacto de San José.”  (4) 

La Corte IDH señaló que solo puede pronunciarse en función a hechos sobre los cuales tiene competencia para determinar si hubo violación a algún derecho de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otorgar las medidas de reparación correspondientes (5). Asimismo, la Corte IDH recordó y analizó la no aplicabilidad del precedente del Caso Comunidad Moiwana Vs. Suriname (6)  en el que declaró una violación al derecho a la propiedad que continuaba en el tiempo.

En el Caso Moiwana, miembros de la comunidad tribal Moiwana habían sido forzosamente desplazados de sus territorios sin poder regresar a los mismos por la situación de violencia que aún persistía. Como lo indicó la Corte IDH, en ese caso si bien los hechos del desplazamiento forzado se habían producido en un momento anterior al reconocimiento de la competencia contenciosa del Tribunal, “la imposibilidad del retorno a estas tierras supuestamente ha subsistido” motivo por el cual la Corte “tiene también jurisdicción para decidir sobre sobre esos presuntos hechos y sobre la calificación jurídica que a ellos corresponda” (7).

La Corte IDH determinó que dicho precedente no sería aplicable en este caso puesto que se trataría de supuestos diferentes. Así, a diferencia del caso Moiwana, en el caso de los Kuna y Emberá, la Corte IDH determinó que: a) no se mantiene la posibilidad de retornar a sus tierras ancestrales; b) no se mantiene una falta de protección por parte del Estado que genera una imposibilidad de retornar a las mismas; c) las comunidades indígenas en el caso de los Kuna y Emberá fueron reubicadas permanentemente en tierras alternativas mediante Decreto Ejecutivo; d) en el caso de los Kuna y Emberá no fue alegada una violación al derecho de circulación y residencia; y e) únicamente fueron presentados en el caso alegatos referidos a una violación continuada del derecho a la propiedad por la falta de pago indemnizaciones y no por la privación del uso y goce comunal de una propiedad de tierras ancestrales.  

Sin embargo, si analizamos a detalle, la desprotección territorial de los Pueblos Indígenas Kuna y Emberá de Panamá no distaba de la situación de la Comunidad Moiwana de Suriname. En ese sentido, y considerando los puntos de la Corte IDH, tenemos que los Pueblos Indígenas Kuna y Emberá: a) no tenían la posibilidad de regresar a sus territorios tradicionales pese a que ellos quisieran hacerlo, posibilidad de regreso que sí mantenía la Comunidad Moiwana, lo que revela la gravedad de la situación de los Kuna y Emberá; incluso el análisis de la Corte IDH debió haber sido en función de que aún subsistía la imposibilidad de regreso de los Kuna y Emberá– la cual era permanente por la construcción de la hidroeléctrica en sus territorios ancestrales - y no si existía la posibilidad de regreso; b) sufrían de una falta de protección de parte del Estado puesto que a pesar de haber otorgado tierras alternativas, las mismas no fueron tituladas sino hasta 2008, e incluso, una vez tituladas, el Estado no tomó medidas efectivas para evitar que terceros no autorizados o “colonos” invadan dichas tierras; c) vivían así una desprotección de facto que sumergió a los pueblos indígenas en una gran incertidumbre y angustia al no poder retornar a sus territorios ancestrales y verse obligados a sufrir de invasiones que los pueblos no buscaron ni podían controlar en sus tierras alternativas; d) la Corte IDH podía pronunciarse sobre la violación continuada del derecho de circulación y residencia sobre la base del principio iura novit curia; y e) existía una privación al uso y goce de la propiedad de sus tierras ancestrales puesto que el Estado desplazó forzosamente a los pueblos indígenas sin posibilidad de retorno y sin contar con su consentimiento, y es por ello que reclamaban el pago de la indemnización correspondiente que no había sido cumplido al día de hoy.

Conclusión.

La sentencia del caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano desarrolló estándares internacionales aplicables para la protección de las tierras y territorios alternativos otorgados a los pueblos indígenas. También, reitera las obligaciones de los Estados para garantizar una efectiva protección de los territorios indígenas frente a terceros no autorizados. No obstante, también plantea una serie de retos que futura jurisprudencia de la Corte IDH deberá abordar. En específico, lo relacionado a la situación de violaciones continuadas en materia de derechos indígenas.

Notas:

(1) Véase nota de prensa de la CIDH sobre la presentación del caso ante la Corte IDH disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2013/022.asp

(2) Corte IDH. Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá. Sentencia de 14 de octubre de 2014.Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Voto parcialmente disidente del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, párr. 71

(3) Corte IDH. Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá. Sentencia de 14 de octubre de 2014.Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Voto parcialmente disidente del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, párr. 31-78

(4) Corte IDH. Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá. Sentencia de 14 de octubre de 2014.Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Voto parcialmente disidente del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, párr. 75

(5) Corte IDH. Caso Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá. Sentencia de 14 de octubre de 2014, párr. 37

(6)  La sentencia está disponible en el siguiente enlace: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_124_esp1.pdf

(7) Corte IDH. Caso Caso de los Pueblos Indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano y sus miembros Vs. Panamá. Sentencia de 14 de octubre de 2014, párr. 34 y Caso de la Comunidad Moiwana Vs. Suriname. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005, párr. 43.

Versión en pdf del artículo:

http://www.derechoysociedad.org/IIDS/ARTICULOS/ALERTA_LEGAL_ARTICULO_1-2015.pdf

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Elguera Alvarez, Carlos (2015): Caso de pueblos indígenas Kuna de Madungandí y Emberá de Bayano VS. Panamá ante la Corte IDH: Aportes y Retos

En: Revista Alertanet 2015-1

Lima: Instituto Internacional de Derecho y Sociedad-IIDS / International Institute on Law and Society- IILS.

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Sobre el autor: Carlos J. Elguera Alvarez es investigador y asistente legal del área de litigio estratégico en derechos indígenas del Instituto Internacional de Derecho y Sociedad (IIDS/IILS).